上述事实提醒我们，需要更加全面地检视职业索赔者现象背后的惩罚性赔偿制度。
[37] 罗传贤：《行政程序法论》，五南图书出版公司1989年版，第224页越向横轴的左方则拘束的程度越弱，到最左面的顶端，则法律上对行政机关没有任何义务性规定，但行政机关根据需由自行地设定参与规定或者自行施行公众参与措施，即对行政机关而言，拘束不是来自法律规定的义务要求，而是基于自身的裁量。
/控制性详细规划草案报送审批之前，组织编制机关应当向社会公布该草案，可以采取座谈会、论证会、听证会以及其他形式听取公众的意见，改变了原来第21条规定的 制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见的简单内容。[24] （2）行政争讼程序中的公众参与定位 上述事件都属于因社会运动压力而启动公众参与，即起因并非直接根据法定义务。[25]2005年9月，北京市海淀区市政管理委员会向北京市环保局报送垃圾焚烧发电厂环评报告书，计划选址于六里屯垃圾填埋场南侧。纵轴结果的拘束程度表示参与者的意见对行政机关的行为结果的影响程度。此后研发的中水回用工程获得了了2016年IWA国际水大会颁发的大奖。
同时该条还规定有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证，即设置了二次公众参与的机会。其二，从民主主义的立场，主张在法律制度中设置市民能够直接参与城市规划的编制与决定过程，表达自身意见的权利具体制度。再比如，行政机关违法强拆后才与受害人签订征迁补偿安置协议，受害人事后起诉并附带行政赔偿请求，法院判决行政机关违法，但对于如何赔偿的问题，却仅通过认可征迁补偿安置协议，就确认了赔偿义务已经履行，继而驳回原告诉讼请求。
由此，人民法院的赔偿委员会制度为国家司法救助在审判机关内的生长提供了制度土壤。[24]参见注[9]，第1173-1176页。换言之，对于自己的切身利益应获何种救济、如何救济等实体性问题，受害人完全没有制度上的主动权。案情越重大，媒体关注度越高，受害人越难缠，最后达成的救济方案可能就越优渥。
参见汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，《中外法学》2007年第5期。但需要注意的是，这部法典将合法公共征收的补偿请求权和合法公益牺牲的补偿请求权明确排除在外，其第14条明确规定，因征收或对公共福祉所为牺牲之补偿请求权，不受本法规定之影响。
在纯粹纠纷解决型程序中，法律所规定的实体性安排都可被视为假设性的或模板性的，可以被纠纷双方通过协商达成的合意所替代。实践中，精神损害抚慰金在一定程度上扮演着弥补国家赔偿数额不足的角色。[43]在这种背景之下，政策实施色彩持续浸染着国家赔偿制度。面对国家赔偿的两大制度悖论，实践中的应对策略证明了国家赔偿的纠纷解决功能正在持续向正式制度之外逃逸。
该程序只涉及申请人与决定机关两方参与者，属于提出申请—作出决定的线形单向度流程。国家赔偿制度绝不是纯粹的纠纷解决程序，而是密切关乎着国家的政策实施。此外，统一前的联邦德国，在国家社会主义思潮的影响下颁布的1981年《国家责任法》，所规定的国家责任范围直逼社会保险，因而招致联邦参议院反对党的极力抵抗，导致该法在颁布数月之后就被宣告违宪。因此，在我国，即便是受到公权力的不法侵害，法律也清晰地表达了国家对公民的明确期待，比如，对发展中国家之经济实力的呵护，对尚不健全之法律制度的理解，对法治意识不足之国家机关的忍让，等等。
对于程序性问题，第一，在法院作为赔偿义务机关的纠纷中，受害人若是对法院的中立性不满，就可以凭借其手中的维稳议价筹码，逼迫法院寻求更高的权威来实质性解决纠纷。不过，以传统国家责任理论视之，这一先例性规范实乃国家责任制度应有的题中之意。
[2]比如，在英国，救助被害人的职能由司法部所资助的国家刑事补偿局承担。议价筹码均衡与程序中立性作为纠纷解决型程序的两大基本要素，在非正式场合分别获致。
正式制度无法提供的议价筹码均衡状态，在非正式场合倒是得到了实现。在回应型国家中，国家拒绝推崇单一的良好生活理论，而且，其能够包容多种价值主张的共存。规范上的区别对待就可见一斑：同样是停产停业引起的财产损失，对于合法的房屋征收，国家补偿提供的是包含一定比例正常经营利润的停产停业损失的补偿（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条、第23条），[12]而对于违法责令停产停业的，国家赔偿的却仅仅是只够维持企业基本生存的必要的经常性费用开支（《国家赔偿法》第36条）。若受害人认为羁押行为不法，认为公诉机关或审判机关存在过错，那么，其在获得刑事补偿的同时，还可以提起国家赔偿诉讼，追究国家机关的不法责任，以获得完全的损害填补。[32] 参见注27，第149-150页。[51]而且，当法院作为赔偿义务机关时，其成为了自己案件的法官，这更是直接违反程序的中立性。
图2 2002—2015年全国刑事赔偿案件情况统计图[29] 尽管在数据上，相比于行政赔偿，刑事赔偿更多地适用了正式程序来解决纠纷，但实际上，很多刑事赔偿案件并未进入到正式程序中。[57] Staatshaftungsgesetz §14. 另参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第793页以下。
最高人民法院赔偿委员会[2014]赔监字第123号驳回申诉通知书。[51] 参见尹红国、李玉祥、李天禄：《效益原则在刑事赔偿程序中的异化与回归》，载孙华璞主编：《国家赔偿审判前沿》（第1卷），法律出版社2013年版，第301页。
对于受害方来说，他们对裁判结果所能施加的影响微乎其微。这种矛盾的态度表明，国家赔偿制度的纠纷解决功能已变得十分羸弱。
在本文看来，将刑事赔偿程序改为诉讼模式的设想、将赔偿委员会整体置于人大之下的设想、以及其他针对审理程序的改进建议，归根结底是在强调国家赔偿制度作为纠纷解决型程序的基本意义。按照达玛什卡的论述，中国作为典型的能动型国家，很多法律制度都带有政策实施的色彩。[71]从表面看，司法救助制度无疑是提高群众司法获得感的重要举措，但其暗含的制度逻辑却与司法体制改革的目标存在冲突。本文以此为线索，从司法程序功能的角度，探究其间的制度逻辑。
[23] 参见注⑨，第1157-1159页。[55]参见上官丕亮主编：《国家赔偿法研究述评》，法律出版社2017年版，第283页。
[14] 除停产停业损失外，固定资产折旧问题亦是典型助例。与此形成对比的，则是能动型国家的法律程序面孔。
[63] 参见朱新力主编：《新编国家赔偿法要义与案例精解》，法律出版社2011年版，第222页。（一）一元价值主导下政策实施的支配地位 众所周知，传统的国家赔偿制度起源于回应型国家主权观念的消解。
所以，国家利益永远高于个人利益，公民个人被视为需要加以引导的学生。于是，双方各让一步，纠纷就能够由此得到顺利化解。后者总体趋势走高，从2003年的35.3%涨至2013年53.7%。[69]比如，法院认为：虽然瑶溪街道办事处一次性支付给上诉人的款项名目是‘生产生活补助费，但双方当事人协商解决的事项就是针对上诉人养殖场被拆除及其造成的损失问题，……瑶溪街道办事处支付给上诉人的生产生活补助费已经包括了对上诉人养殖场被拆除所造成的损失的赔偿。
巧合的是，公权力有时也会将目光投向非正式纠纷解决方式。实务界一方面批评案外协调阻碍法律实施，不符合法治原则，另一面却又依赖案外协调在化解国家赔偿纠纷时的实用性和高效性。
[62]这造成的相应结果是，即使只是赋予了法官适度混乱的裁量空间，都很可能会使他们无所适从。陈希国：《国家赔偿法中直接损失的法律解释》，《人民司法（应用）》2016年第13期，第101页。
[63]但是，对于我国而言，诉讼模式未必是最好的选择。[42] 参见注35，第108、111、198-199页。
